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租赁国有划拨土地合同效力的那些事儿

2017年10月23日  转摘自:广州仲裁委员会微信平台

    一、案例
    2006年,嘉禾公司与体育中心签订了《租赁合同》约定,嘉禾公司向体育中心租赁某体育馆院内某划拨用地进行项目建设。后考虑到政策变化可能影响到涉案土地上的项目建设,双方签订《补充协议》约定在项目报批时间届满后,如该项目仍未经相关部门审批通过,原合同终止。该《租赁合同》签订前并没有经过土地管理部门的批准。
    2012年2月10日,体育中心向嘉禾公司发送《解除函》,载明: 截至2011年12月31日,嘉禾公司仍未取涉案场地新建设施的审批手续,按照《补充协议》的约定,《合作协议书》已终止。《租赁合同》约定的租赁物已无法建设,双方之间的租赁关系在事实上无法建立,《租赁合同》的目的已根本无法实现,并决定依法解除《租赁合同》。
    嘉禾公司对此提出异议,并主张该《租赁合同》违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)第四十四条、第四十五条 划拨土地使用权不得出租、转让、抵押 的强制性规定,应为无效合同。
 
    二、审理经过
    (一)一审法院认为:
    本案《租赁合同》约定,由体育中心将性质为划拨用地的涉诉土地交给嘉禾公司使用,体育中心虽然以占地费的名义从嘉禾公司收取费用,但实质上是与嘉禾公司就涉诉土地的使用权形成了租赁关系,体育中心收取的占地费实为租金。依据《暂行条例》的相关规定,出租划拨土地使用权,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,未经批准不得出租。本案体育中心未经政府土地管理部门批准,将性质为划拨土地的涉诉土地出租给嘉禾公司并收取租金,显然违反了上述法规的强制性规定。
    但上述强制性规定在性质上,是基于政府对于划拨土地进行有效管理的需要而设定的一种管理性强制规范,且对于违反该规定的行为,《暂行条例》第四十六条已经明确规定相应的处罚措施即 对于未经批准擅自出租的,市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入,并根据情节处以罚款 ,足以对相关违法行为可能造成的公共利益损害进行救济,因此,上述强制性规范并非效力性强制规范,不能依此认定本案双方当事人签订的《租赁合同》无效。但体育中心与嘉禾公司签订《租赁合同》并收取租金的违法行为,应由相应的政府土地管理部门依法处理。
    (二)二审法院认为:
依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定, 土地使用权人未经有批准权的人民政府批准,以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的,应当认定合同无效 。本案中,体育中心与嘉禾公司签订的《租赁合同》,将划拨土地用于租赁经营,损害国家利益,应认定无效。原审法院相关认定有误,本院予以纠正。至于返还占地费问题,依据《暂行条例》第四十六条的规定,应由土地管理部门处理。
 
    三、分析探讨
    这个案例中,虽然一审法院的相关认定被二审法院认为认定错误,但两审法院的裁判,都有值得我们关注的点:
    1、合同内容违反效力性强制规定,才应认为无效。
即要判断合同内容违反的强制性规定是管理性还是效力性强制规定。对于违反效力性规范应认定合同无效,而违反管理性规范,可由有关机关对当事人实施行政处罚,并不影响合同效力。
    《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第十四条规定:合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。
    《暂行条例》中关于未经批准的程序性规范属于管理性强制性规定,旨在规范管理租赁行为及处罚违反该规定的行为,且《暂行条例》并未明确规定违反上述规定将导致合同无效,故其并不否认租赁行为在民商法上的效力。
    而所谓效力性强制规定,一般来说,是指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规范将导致合同无效或虽没有明确规定,但将导致损害国家、社会公共利益等的规定。而管理性规定则一般是指并没有明确规定其将导致合同无效,合同本身也并不损害国家、社会公共利益和第三人利益,只是破坏了国家对交易秩序的管理的规范。
    2、判断国有划拨土地租赁合同效力,要关注合同实质内容
    表面上为租赁合同,而实质上是以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的,应当认定无效。
    那么未经批准的国有划拨土地租赁合同效力风险,还有哪些值得我们注意的呢?
    《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》指出,如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的,人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规范的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为,或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为,人民法院对于此类合同效力的认定,应当慎重把握。从该意见来看,未经批准的国有划拨土地租赁合同效力仍然存在风险。
 
    一方面,在仅为违反管理性强制规范的请况下,若综合具体案情,认为该行为损害了国家利益或社会公共利益的,也应当认定合同无效。如认为未经土地主管部门批准且未将租金收益上缴国家,损害国家利益的,应属无效合同。
    天津市高级人民法院(2014)津高民申字第0845—0848号:本案涉及国有划拨土地及地上建筑物的租赁法律关系。青光粮食公司与瀚泰公司签订《租赁合同》时,在北辰国用97字第0157号使用证已载明的情况下,未按规定办理登记审批手续,逃避向国家交纳土地使用权出让金及房地产税,损害国家利益,属于以合法形式掩盖非法目的行为,该行为已经被行政主管部门北辰区国土资源分局于2005年以(2005)第81号处罚告知书处以没收非法所得36万元等处罚。因此,原审法院认定“双口粮库”《租赁合同》违反了我国法律法规的规定,损害了国家利益,属无效合同,并无不当。
 
    另一方面,还应当审查涉案合同是否有违反其他强制性规定。如本文讨论的案例中,合同虽为租赁合同,但实为以划拨土地使用权投资的。还有一种常见的值得注意的情形,即改变土地用途,且未依法获得有关人民政府土地管理部门审批同意的。
    厦门市翔安区人民法院(2013)翔民初字第2113号:由于华天学院办学属公益性质,其建设用地的审批及建设工程许可均应严格规范。本案讼争房产的租赁方王西湖已将租赁建筑物改建为商场,而商场的使用功能与该建筑物原设计用途为人防、餐厅、办公、会议、休息的使用功能完全不同。鉴于对学校应严格管理和有利于学生的学习及安全保障,对王西湖将租赁建筑物改建为商场将影响学校氛围或损害社会公共安全应有所预见,并予限制,因此,双方签订的《租赁协议书》应视为无效合同。
 
    不过需要说明的是,具体要如何判断效力性强制规定,还有很多值得我们探讨的空间。对于《暂行条例》中的这一规定是属于何种强制性规定,也并非没有争议的:
     “该规定虽未明确规定违反此类规范将导致合同无效,但如果违反此规定对划拨土地使用权进行处置,则显然损害了国家利益。再者,该强制性规定明显规范的不是当事人的“市场准入”资格,而是规范城镇国有划拨土地使用权的转让、出租或抵押类型的合同行为。”
    正如我妻荣教授所言,判定效力性强制性规定,“除了仔细地研究立法的宗旨、社会对违法行为的伦理批判的程度、对一般交易产生的影响以及当事人之间的信义、公正等要素来决定外,别无他法。”
 
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